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十九屆中央紀委六次全會強調，緊緊圍繞“十四五”開好局加強政治監(jiān)督，強化對“一把手”和領導班子的日常監(jiān)督，糾正貫徹落實黨中央方針政策和工作部署存在的政治偏差。

近期，國家糧食和物資儲備局制定印發(fā)《關于加強對司局單位和垂管局“一把手”和領導班子監(jiān)督的實施意見》，提出6方面25項具體要求47條細化措施，要求垂管系統加快推進儲備體制機制改革，推動聚焦主責主業(yè)、加強所屬企業(yè)監(jiān)管，防控國有資產損失風險。這是中央紀委國家監(jiān)委駐國家發(fā)展改革委紀檢監(jiān)察組推動國家糧食和物資儲備局以案促改促治的一項重要舉措。

問題：部分單位政事企界限不清，嚴重偏離主責主業(yè)

2020年11月至2021年5月，駐國家發(fā)展改革委紀檢監(jiān)察組與四川省綿陽市紀委監(jiān)委成立聯合調查組，對國家糧食和物資儲備局湖南局分黨組書記、局長袁昌模進行審查調查。袁昌模案是黨的十八大以來國家糧食和物資儲備局垂管系統司局級干部首次被采用第四種形態(tài)處理的案件，案件查辦有力推動了國家糧食和物資儲備局垂管系統聚焦履行國家糧食和物資儲備安全核心職能。

1984年8月，靠國家全額助學金讀完大學的袁昌模，被分配到四川儲備物資管理局二五五處參加工作。他從計量員干起，在物資儲備系統工作30余年，期間任四川儲備物資管理局黨組成員、副局長10年，任該局黨組書記、局長10年，后轉任國家糧食和物資儲備局湖南局分黨組書記、局長1年。2020年12月，袁昌模被公布接受審查調查，2021年8月被公布“雙開”。

通報稱，袁昌模“違反政治紀律，落實黨中央決策部署打折扣、搞變通造成嚴重后果”。

物資儲備系統由垂管局及其下屬基層處組成，其中垂管局屬于行政機關，基層處為事業(yè)單位。上世紀80年代，為彌補基層處預算不足問題，國家允許基層處經營創(chuàng)收。這種體制機制在實際運行中存在政企、事企不分，權責不明現象。黨的十九大以來，根據《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》以及《中央編辦關于國家糧食和物資儲備局垂直管理機構設置有關事項的通知》等文件要求，國家糧食和物資儲備局垂直管理機構必須立足職能轉變，推進管辦分離，理順政事企關系，保障國家儲備戰(zhàn)略和重大部署貫徹落實。

在改革意見十分明確的情況下，袁昌模作為時任四川局、湖南局“一把手”，本應將工作聚焦到履行國家糧食和物資儲備安全核心職能，強化糧棉糖、戰(zhàn)略和應急物資等中央儲備在地監(jiān)管職責。但其對履行新職責新使命不上心，熱衷于搞成品油經營，把自己定位為企業(yè)老板而非黨員領導干部。長期以來，袁昌模嚴重偏離主責主業(yè)，片面強調“企業(yè)反哺事業(yè)、事業(yè)無條件支持企業(yè)”，大搞企業(yè)收并購，盲目拓展成品油產業(yè)鏈，指使下屬企業(yè)違規(guī)開展融資性貿易和空轉貿易，落實黨中央關于健全儲備體系、提高儲備效能等重大決策部署走偏變樣，造成國有資產損失。比如，為支持四川局所屬企業(yè)經營，袁昌模強令四川局四三五處將國家戰(zhàn)略物資儲備油庫建設專項資金，違規(guī)出借給重慶儲渝、天府物流等下屬公司使用。

袁昌模對搞成品油經營近乎達到癡迷程度，對儲備主責主業(yè)卻很是消極。據專案組同志介紹，袁昌模對黨中央大政方針很少學習，其辦公室?guī)缀跽也坏綄W習資料，黨組中心組學習委托其他黨組成員主持，任“一把手”10余年間共計用了兩個筆記本，工作學習記錄內容累計僅有100多頁。在與四川局干部談話時，袁昌模一直強調局機關和下屬事業(yè)單位（基層處）沒什么可管的，反復動員大家放棄公務員、事業(yè)單位身份，都去企業(yè)“干事業(yè)”，導致一些干部職工思想浮動、認識混亂。

駐國家發(fā)展改革委紀檢監(jiān)察組在日常監(jiān)督中發(fā)現，有的物資儲備垂管局“一把手”違規(guī)決策甚至直接插手和干預企業(yè)經營活動，盲目開展經營，嚴重偏離了黨中央關于國家糧食和物資儲備局垂直管理機構的職責定位。

突破：嚴查濫用職權、違規(guī)干預和插手企業(yè)經營

近年來，駐國家發(fā)展改革委紀檢監(jiān)察組連續(xù)收到對袁昌模的舉報，考慮到信訪反映的問題性質嚴重，遂對袁昌模的歷史問題線索進行大起底。

整理分析發(fā)現，針對袁昌模的問題線索反映集中、涉及企業(yè)和關聯人員眾多。袁昌模刻意打造個人榮譽光環(huán)和“能人”形象，利用合法手段掩蓋非法行徑，犯罪手法專業(yè)隱蔽，其涉嫌受賄問題立案調查取證難度較大。

經會商研判，專案組果斷確定以袁昌模濫用職權為突破口，逐步厘清初核方向，較早排除了基建等領域問題，將核查重點聚焦在四川局下屬企業(yè)成品油貿易及企業(yè)并購等重點環(huán)節(jié)。專案組通過扎實獲取袁昌模采取預付貨款、“轉圈貿易”等方式為“海德系”融資造成國有資產損失風險，并試圖通過收購安徽海德51%股權抹平債務問題的直接證據，以此作為立案依據對袁昌模采取留置措施。

長期以來，袁昌模違規(guī)干預和插手企業(yè)經營，專案組在看似正常的代儲業(yè)務中，發(fā)現四川局及湖南局所屬企業(yè)與其他民營企業(yè)開展空轉貿易，相關方有資金流、發(fā)票流、合同流，但并無實物交割，僅對貨物所有權進行轉移，通過人為做大經營數據，為企業(yè)騙取銀行貸款、獲取地方政府支持提供便利。

袁昌模在湖南局任職期間，明確要求其下屬一五五處向四川局所屬重慶儲渝公司學習空轉貿易，安排其特定關系人介紹空轉貿易模式并直接負責合同擬訂?？辙D貿易人為做大經營數據，看似產值大，實則虛假繁榮不產生實際收益，還滋生一系列問題。

袁昌模還指使下屬公司與私營企業(yè)違規(guī)開展融資性貿易。如，他與某民企老板勾結，利用國有企業(yè)資金充裕、信譽好的條件，將其所屬油庫置換的資金，通過大額循環(huán)留底合同輸送給民營企業(yè)，即前一個合同未執(zhí)行完畢又繼續(xù)簽訂新合同，在拿不到油的情況下，將貨款如數匯到民營企業(yè)，又通過設立其他公司進行中轉，致使一些貨款不知去向。

整改：構建全方位、多層次、常態(tài)化的監(jiān)督體系，推動“一把手”正確用權、廉潔履職

通報稱，袁昌模“違反組織紀律，無視民主集中制原則個人擅自決定重大事項”。據專案組介紹，黨內政治生活不健康，權力制約監(jiān)督缺失，客觀上促使袁昌模在自我膨脹中獨斷專行、擅權妄為。

2018年，四川局時任黨組成員、紀檢組組長退休后，領導班子成員長期配備不齊，只有袁昌模和另一名班子成員。內部監(jiān)督缺失助長了其獨斷專行做派。袁昌模漸漸把違背程序個人決斷當作敢擔當、效率高，把大包大攬、輕率表態(tài)看成有魄力、有能力。他長期以碰頭會、局長辦公會等代替黨組會，或個人直接決定“三重一大”事項，有時召開黨組會也僅是走過場。袁昌模甚至在車上、酒桌上就可以拍板完成下屬企業(yè)并購、資金使用等重大決策。

袁昌模案的發(fā)生，折射出加強對垂管局“一把手”和領導班子監(jiān)督的必要性。“必須清醒認識到，與黨中央要求相比，各司局單位、垂管局‘一把手’和領導班子建設還存在短板和不足，全面從嚴治黨和黨員干部作風建設仍需持續(xù)推進，特別是垂管局‘一把手’和領導班子分布在地方，上級監(jiān)督遠、同級監(jiān)督軟的困難和問題客觀存在?！瘪v國家發(fā)展改革委紀檢監(jiān)察組有關負責人說。

國家糧食和物資儲備局垂管系統從規(guī)范約束“一把手”用權入手，緊盯“一把手”權力運行的廉潔風險點，強化查辦案件和警示教育的震懾效應，完善管權治權限權分權的制度機制，構建全方位、多層次、常態(tài)化的監(jiān)督體系，推動“一把手”正確用權、廉潔履職。

“打補丁”“戴緊箍”“堵后門”，明確“一把手”權責邊界。國家糧食和物資儲備局制定印發(fā)《關于加強對司局單位和垂管局“一把手”和領導班子監(jiān)督的實施意見》，針對“一把手”廉潔風險點“打補丁”，要求局黨組以及有關職能部門突出加強對各司局單位、垂管局“一把手”的監(jiān)督，把“一把手”履職盡責情況作為黨組巡視、審計、政治督查、日常監(jiān)督、年度考核等各類監(jiān)督檢查的重點；加強對各司局單位、垂管局“一把手”貫徹執(zhí)行民主集中制和“三重一大”決策機制情況的監(jiān)督，把落實執(zhí)行情況作為黨組巡視、審計、專項督查以及民主生活會等的重要內容；針對“一把手”無視制度、架空班子問題“戴緊箍”，要求各司局單位、垂管局健全完善領導班子議事規(guī)則，涉及“三重一大”等重要事項必須提交班子會議集體討論決定，班子成員應充分發(fā)表意見，“一把手”要末位表態(tài)，意見分歧較大時應暫緩表決，對會議表決情況和不同意見應如實記錄、存檔備查；針對“一把手”“三拍”式（拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人）決策問題“堵后門”，進一步明確對違反規(guī)定、未履行或未正確履行職責造成國有資產損失或其他嚴重不良后果的“一把手”，實行重大決策終身問責。

嚴肅懲處和警示教育相結合，督促“一把手”審慎用權。國家糧食和物資儲備局開展四輪黨組巡視，對8個垂管局資產經營風險等問題進行專項檢查；成立工作專班，對垂管局系統重大涉法涉訴案件進行重點督辦，防范國有資產流失風險；召開全系統警示教育大會，通報全局全系統嚴重違紀違法典型案件和突出問題，強化震懾傳導壓力。四川局強化監(jiān)督、嚴肅執(zhí)紀，先后對7人進行立案審查，給予3人“雙開”處分，肅清袁昌模案影響。

治理：堅持“三不”一體推進，推動國家糧食和物資儲備局垂管系統聚焦履行國家糧食和物資儲備安全核心職能

袁昌模案發(fā)后，駐國家發(fā)展改革委紀檢監(jiān)察組堅持“三不”一體推進，將正風肅紀反腐與深化改革、完善制度、促進治理相貫通，推動國家糧食和物資儲備局黨組結合戰(zhàn)略物資儲備安全管理體制機制改革，進一步理順垂管系統政事企關系和責任邊界，推動國家糧食和物資儲備局垂管系統進一步聚焦履行國家糧食和物資儲備安全核心職能，著力凈化國家糧食和物資儲備局垂管系統政治生態(tài)。

注重發(fā)現個案背后深層次問題，把查辦案件與推動深化改革、完善體制機制結合起來。針對案件暴露的物資儲備垂管局系統政事企不分問題，國家糧食和物資儲備局加快推進《關于改革完善體制機制加強戰(zhàn)略和應急物資儲備安全管理的若干意見》落實，明確目標任務，細化改革措施。針對融資性貿易、空轉貿易問題，國家糧食和物資儲備局深入查找垂管單位在對外投資、合同管理、項目管理、資產出租出借等工作中存在的問題，加強和規(guī)范對外投資合同項目管理等工作，從嚴格審查、規(guī)范決策等方面加強管理，制定垂管單位事業(yè)企業(yè)單位投資項目負面清單，明確23條禁止性規(guī)定和3條限制性規(guī)定。對16家垂管局所屬企業(yè)開展專項審計，共發(fā)現14個方面835項問題，積極推動整改落實，規(guī)范垂管企業(yè)經營管理。

壓實主體責任，推動排查漏洞、健全完善制度。針對四川局下屬事業(yè)單位在經營成品油代儲業(yè)務中，通過不當手段獲取2.47萬噸盈余油問題開展調研，發(fā)現該問題在系統內有一定普遍性，且多數單位未將該資產納入單位合規(guī)賬套管理，存在廉潔風險。駐國家發(fā)展改革委紀檢監(jiān)察組提出監(jiān)察建議，推動國家糧食和物資儲備局制定印發(fā)《盈余油問題專項清理整治實施方案》，明確整治要求、范圍、步驟，著重排查問題、規(guī)范管理、追究責任，目前專項清理整治正在進行中。

做實以案促改、以案促治。督促局黨組指導垂管單位結合袁昌模案開好專題民主生活會和組織生活會，查擺問題、提出對策。四川局組織基層單位系統梳理對外投資、擔保貸款、合同管理、投資管理、招標采購等方面突出問題，逐一制定整改措施；修訂本單位“三重一大”事項決策實施辦法和請示報告事項清單，規(guī)范議事決策程序。湖南局成立專班全力排查風險隱患，努力清欠追債止損，收回3億余元對外借款和融資抵押貸款，及時解除虛假交易合同，制訂修訂60余項制度規(guī)定、近50項工作流程，著力形成用制度管權管事管人的工作格局。